今日谈公安备案：探讨！营商环境建设背景下“异地经营”合法是否合法？如何监管？（营商环境管理条例）

探讨！营商环境建设背景下“异地经营”合法是否合法？如何监管？

随着商事制度改革的不断推进，特别是《优化营商环境条例》的颁布实施，从制度层面为优化营商环境提供有力的法治保障，随后各地相继配套出台具体意见措施。以北京为例，《北京市优化营商环境条例》的出台，在北京范围内首次推出“一址多照”和“一照多址”等准入政策。受相关政策影响，一些媒体便大肆宣传“允许异地经营”、“异地经营合法化了”等观点言论；一些基层市场监管干部对“异地经营”的理解和把握也存在一些误区，认为登记住所放开，“异地经营”无需再进行监管了。为此，笔者结合当前优化营商环境的相关政策，立足现有法律法规，对“异地经营”是否合法的相关问题提出浅显见解，旨在抛砖引玉。

一、什么是“异地经营”

“异地经营”这个概念本身就是一个笼统模糊的表述，不属于法言法语，通俗的说就是公司的住所和实际经营场所不一致。那什么是公司的住所和经营场所？《公司法》等相关法规明确：公司的住所是公司的主要办事机构所在地，是发出指令的业务中枢机构所在地，是公示企业法定的送达地和确定企业司法和行政管辖地，是营业执照登记的法定事项；而经营场所是企业法人开展业务活动、经营活动的处所，是营业执照登记的备案事项。公司的住所不同于经营场所：经营场所可以有多个，而住所只有一个；两者的法律意义也不同，住所是公司独立承担民事责任的必备条件，是确定诉讼管辖和登记主管机关管辖的依据，而经营场所不具备上述功能。但通常情况下，企业的住所和经营场所是在同一地址。

二、关于“异地经营”是否合法的探讨分析

法律法规对公司住所的管制，主要是防止和纠正公司隐匿真实地址，以逃避法律法规义务、行政监管和社会责任。从此意义上讲，“异地经营”使公司住所与实际经营场所彻底分离，失去其法律意义时，则构成违反登记事项，需要依法予以规制。《公司法》等相关法规规定：“公司营业执照记载的事项发生变更的，公司应当依法办理变更登记”，因此，公司在其住所以外的经营场所从事经营活动的，应当向该经营场所所在地登记机关申请办理分公司或分支机构，否则将构成擅自改变登记事项或擅设分支机构的违法行为。故此，我们将《北京市优化营商环境条例》的颁布实施作为一个时间划分标志，分别进行讨论分析：

一是实施前：在北京市辖区范围内的“异地经营”是违法的，主要违反了《公司法》第七条“公司营业执照记载的事项发生变更的，公司应当依法办理变更登记”的规定，属于“公司变更登记事项，未按规定办理变更登记”的违法行为，依据《公司法》第一百二十一条第二款之规定，由公司登记机关责令限期登记，逾期不登记的，处以一万元以上十万元以下的罚款，情节严重的吊销营业执照。

二是实施后：《北京市优化营商环境条例》明确“市场主体可以在登记住所以外的场所开展生产经营活动，但应当通过企业信用信息系统自行公示实际生产经营场所地址”。在此有争议的是对“市场主体可以在登记住所以外的场所开展生产经营活动”的解释。笔者认为应理解为“首先要在登记住所经营，在此基础上还可增加其他合法经营场所；其增加的经营场所不用办理分支机构，只需公示实际经营场所地址”，这与“一照多址”的内涵正好吻合。比如，一个市场主体在A地注册但不在A地经营，而在B地经营，即使B地的经营场所合法有效且进行了公示，笔者认为该市场主体也是违法的。而对于商务楼宇、众创空间等实施“集群注册”的市场主体，属于地方政府规范服务、加强管理的属地政策行为，且每个市场主体均有独立的格字间和工位号，并由专人负责管理。上述措施均可防止和纠正市场主体隐匿真实地址，逃避法律监管等问题的发生。从这个意义上讲，“异地经营”也是不合法的。

综上所述，《北京市优化营商环境条例》颁布实施前后，“异地经营”都是不合法的，均需我们认真履职，依法监管。

三、加强“异地经营”监管的对策措施

法制是最好的营商环境。优化营商环境是在释放准入红利，而不是放纵违法行为；加强事中事后监管和优化营商环境不是对立的、矛盾的，而是相辅相成、相互统一的。因此，基层市场监管部门必须立足现有法律法规，深刻理解改革内涵，正确解读政策法规，强化执法监管理念。

一是登记审批环节。完善数据交换共享，强化部门间的协同联动，与房管住建等部门建立统一地址库，实施数据信息互联互通；强化登记监管的有效衔接，建立风险预警、难题会商、科所联动机制，加大对集中注册地址的审查力度。

二是日常监管环节。加强住所实地核查，借助“风洞”系统，实施监测筛查和风险标记，特别是对于涉及食品药品、特种设备、产品质量和消费安全等“异地经营”主体，要从严查处；开展“双随机”抽查，对发现的“异地经营”主体，责令限期改正，拒不改正的，列入异常名录，并依法查处。

三是案件查办环节。在查办“异地经营”案件时，要注意区分其与无照经营、擅设分支机构、冒用公司名义等违法情形的不同，并做好调查取证和自由裁量的适用；查处“异地经营”的根本目的是通过行政处罚责令其办理住所变更，但当因地方政策等原因导致无法变更时，则需审慎实施行政处罚，避免因多次处罚带来的舆情风险，必要时可寻求地方政府的支持。

四、企业住所登记制度改革的趋势

“阻碍企业发展的不是最低注册资本的法定要求，而是高昂的登记住所成本。”这是很多学者的观点。对此笔者也非常认同，特别是当前互联网和信息技术在企业组织和运作中的广泛运用，住所逐渐向淡化物理性、去实体化的电子住所转变和发展。住所和经营场所的分离已是登记制度改革的大势所趋。因此，企业的立法应在顶层设计上将住所定义为旨在确定法律文书送达与管辖的地址，且住所登记无须提交任何产权证明；经营场所作为企业从事生产经营的重要条件，应当在法律许可范围内由企业自治。

从这个意义上讲，“异地经营”就应当合法了。

作者系北京市延庆区市场监管局 宋德兴

发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）

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