今日谈公安备案：涉案剧怎么拍、怎么审：政策梳理与导向分析（涉案题材电视剧报备流程

涉案剧怎么拍、怎么审：政策梳理与导向分析

来源：国家广播电视总局广播影视发展研究中心

不同于一般题材仅需广电总局备案审批，涉案剧还需要公安机关对内容进行把关。近年来，涉案剧呈现出高质量创新性发展的新局面，这离不开广电总局和公安部的共同努力。

尽管近年来涉案剧占比有所上升，却远不如十几年前。2003年—2004年，国产涉案剧占全年剧集的30%。然而因剧本跟风、走偏等问题，一些涉案剧格调庸俗、制作粗糙，产生不良社会影响。因此从2004年开始，涉案剧退出卫视黄金档。

据统计，以刑事案件为主要剧情的涉案剧在2009年—2013年仅有5部，2014年《湄公河大案》在央视黄金档播出，直到2015年涉案剧才慢慢重回大众视野。2017年，《人民的名义》《白夜追凶》《无证之罪》相继播出，涉案剧在沉寂了十几年之后展现出发展新局面。

▍涉案剧管理政策沿革与治理引导特点

多年来，有关部门出台了一系列政策，推动电视剧创作生产走向理性繁荣。电视剧发展政策主要集中在电视剧的创作、生产、播出、发行、经营等环节，如电视剧制作和发行许可制度、题材备案公示制度、内容管理制度、播出调控制度等，其政策调整演化的方向可归纳为确保正确的价值导向，保障公共利益和促进产业繁荣。

在涉案剧管理方面，主要经历了从“粗犷”到“精细”再到“网上网下统一标准”三个阶段。

■ 从播出时间、场景画面、核发数量入手规范涉案剧管理，扭转不良创作导向

近20年前，涉案剧遍地开花，数量多、质量差的问题日益突出。一些涉案剧为了吸引观众眼球而过多展示犯罪情节，成为不良示范。2004年—2008年，广电总局下大力气对涉案剧进行审查和播出管理。

2004年4月，广电总局下发《关于加强涉案剧审查和播出管理的通知》（广发明电〔2004〕49号），对涉案剧的播出时段、播出数量作出限制，对场景画面、表现手法提出要求，并要求严格控制引进数量，加强题材规划。

《通知》发出后，在社会引起较大反响。但这项政策制定的初衷不是针对一般意义上的涉案剧，主要是把那些含有暴力、赌博、吸毒、色情、黑道等内容的电视剧转出黄金时段。

当时，广电总局电视剧管理司负责人在答记者问时说：“加强涉案剧播出管理，正是我们贯彻落实中央决策部署的实际行动、具体措施。严格管理、净化荧屏，减少涉案题材电视剧播出后可能产生的负面影响，为未成年人健康成长和思想道德建设营造良好的舆论氛围和社会环境，是广播影视管理部门、影视播出机构和影视制作机构义不容辞的神圣职责。”

实际上，涉案题材也是现实题材的组成部分，广电总局一直倡导、支持现实题材作品的创作与播出。业界对政策或是存在误解，又或是因为难度而选择避开，总之，获得广泛认可的优秀涉案剧寥寥无几。

《通知》出台后，各地管理部门、播出机构严格执行，加强涉案剧的管理，涉案剧制作数量和播出数量明显减少，涉案剧充斥荧屏的情况得到扭转，产生了良好的社会效果。然而一段时间后，各地申报的电视剧拍摄制作备案公示的涉案剧数量有所增加，一些获准发行的涉案剧，特别是系列刑事案件渲染和展示犯罪过程的细节时有出现，个别播出机构在黄金时段违规播出涉案剧。

2007年9月18日，依据《电视剧审查管理规定》第三十二条，广电总局下令停播以女性犯罪案件为表现内容的电视剧《红问号》，并要求：对类似以集中展示系列犯罪案件为主要表现内容、格调低级庸俗的剧目不予备案，不予审查通过。停播《红问号》对电视剧创作、生产、播出等各个环节产生了一定警示作用。

2008年1月，广电总局发布《关于涉案剧报总局终审的通知》（广发〔2008〕2号），进一步加强和规范对涉案剧的管理，明确要求涉案剧由省局初审后上报总局终审，由总局核发国产电视剧发行许可证；并要求省局继续严格控制数量，对于集中展示刑事案件和社会丑恶现象的涉案剧、系列涉案剧，不予备案。不久之后，广电总局电视剧司发出《关于涉案剧播出时段范围的说明》（剧审字〔2008〕38号，已废止）。

此外，广电总局在《关于2008年2月全国拍摄制作电视剧备案公示的通知》最后指出各地申报备案公示的涉案剧的数量有所回升，为端正创作思想，保障涉案剧健康发展，持续净化荧屏，抵制低俗之风，为未成年人的健康成长营造良好的社会文化环境，不提倡情景再现形式、纪实形式和以重大刑事案件为主要描写内容的系列涉案剧。

■ 夯实基础，精细化管理：广电总局、公安部对涉案剧怎么拍、怎么审作出具体要求

2011年6月，广电总局、公安部发布《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知（广发〔2011〕52号）》要求“所有涉及公安题材的电影、电视节目的制作和播出，都要有利于社会主义政治文明、物质文明和精神文明建设，有利于提高公民的法律意识、防范意识，有利于鼓舞士气、激励公安队伍的斗志，树立公安队伍的良好形象，有利于震慑违法犯罪分子、维护社会稳定”。并对备案、审查流程作出规定。

同年，广电总局分别在3月和7月的全国拍摄制作电视剧备案公示通知中再次提示各制作机构：广电总局2004年以来有关涉案剧制作和播出的管理要求持续有效，各制作机构在涉案剧创作之初，要审慎考虑市场风险和有关播出管理规定，避免盲目投资拍摄。

2012年，广电总局发布《关于进一步加强和改进境外影视剧引进和播出管理的通知》，要求各省级广播影视行政部门应认真履行初审的管理职责，严格把握导向和格调，从立项环节开始加强对题材和内容的审查，不得引进涉案题材和含有暴力低俗内容的境外影视剧。

2018年3月份，公安部宣传局内部下发《关于加强公安题材网络影视作品管理工作的通知》，通知中提到“一些公安题材影视作品由于在主题定位、题材开掘、人物塑造上把握不当，存在着违反公安工作实际、泄露公安工作秘密、过多过细展现暴力血腥场面等现象，损害了公安机关和公安民警形象，一定程度上造成了不良社会影响”。要重点审查作品中宪法、刑法等法律法规的内容表述是否准确；跟踪、窃听、网侦等公安侦查手段是否泄密；巡逻、抓捕、审讯等公安执法执勤情节是否规范；警容风纪、法言法语、警用枪支车辆使用和公安机关内设机构、场所标识等是否符合相关规定和公安工作实际；是否存在渲染暴力色情、过多过细展示犯罪过程等情况。

由此可见，公安部对涉案剧的审查更偏向专业层面，例如演员的着装、气质是否符合警察的形象，语言表述、执法情节是否规范，是否泄露办案秘密等。

在审查程序方面，根据广电总局《国产电视剧片审查审批事项服务指南》，《电视剧拍摄制作备案公示表》中题材标注为“当代涉案”的剧目，需提供省级以上公检法机关出具的完成片审看意见。

根据《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知》（广发〔2011〕52号），对于剧本，制作机构按照备案级别的不同分别向广电总局或者省局申报备案公示，并且有一个前置程序是向公安部宣传局或者省级公安机关主管部门征求意见，省级公安机关主管部门出具审核意见的需报公安部宣传局备案；对于成片，同样需要先征求公安部宣传局意见或经省级公安机关主管部门出具审核意见，同时报公安部宣传局备案，最后由广电总局终审并核发国产电视剧发行许可证。

涉案剧申报审核完整流程

■ 网上网下统一标准，网络涉案剧高质量发展

经过十余年的整顿，涉案剧在表现形式、人物塑造、剧情设置、思想内涵等方面都有了长足的进步。2014年，《湄公河大案》一经播出就获得业内与观众的众多好评。

这十余年也是网络剧蓬勃发展的时期，2014年被称为“网络自制剧元年”，2015年，《暗黑者》《心理罪》等涉案网络剧异军突起。网络剧为涉案剧带来新的机遇，也对涉案剧管理带来更大挑战。

根据2008年广电总局、信息产业部第56号令《互联网视听节目服务管理规定》、2012年7月广电总局发布的《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》及2014年1月《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》等规定，网络剧的内容审查机制实行的是“自审”制。由持有《信息网络传播视听节目许可证》和《节目制作许可证》的制作机构制作的网络剧经3名以上审核员审核通过，并由视频业务负责人（总审核员）最后通过，且拿到广电总局的备案编号后即可上线播出。这个时期的网络剧管理较为宽松，一些含有暴力低俗内容的涉案题材网络剧有机可乘。2016年热播的《法医秦明》紧急把剧中一些血腥画面打上马赛克，《余罪》播完后立即下线。

此后，广电总局持续推动“网上网下统一标准”。2017年9月，原国家新闻出版广电总局、发展改革委、财政部、商务部、人力资源和社会保障部等五部委联合下发的《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》，要求“综艺节目、网络剧参照电视剧的规定执行”“对电视剧、网络剧实行同一标准进行管理；对重点网络剧创作规划实行备案管理”“未取得新闻出版广电部门颁发许可证的影视剧一律不得上网播放”。这为涉案题材网络剧的规范管理提供了基础。优酷出品的《白夜追凶》严格按照电视剧的审核程序走完流程，成为国内首部取得电视剧发行许可证的网络剧。如今，涉案剧真正迎来台网双平台全面开花。

▍近期涉案剧内容评述和导向分析

综上所述，有关部门对于涉案剧的管理主要是为了将那些含有暴力、赌博、吸毒、色情、黑道等内容的涉案剧清出荧屏，减少涉案剧播出后可能产生的负面影响，为未成年人健康成长和思想道德建设营造良好的舆论氛围和社会环境，同时树立公安机关的良好形象，在公安机关办案过程、法律法规引用上更加专业。

过去涉案剧主要靠曲折离奇的故事吸引观众，对人物内心着墨不多。近年来，一些涉案剧在叙事上节奏加快，人物刻画上更加细致，尺度把握越来越准确，精神内核更加凸显，让观众在惊心动魄的破案过程中领略到公安干警的不怕牺牲、勇于和犯罪作斗争的精神风貌。

比如，《猎狐》围绕操纵证券市场带来的一系列罪恶展开，利用内幕消息抬高股价割韭菜、炒作虚假概念、内保外贷企图转移资产等行为，反映市场经济发展当下现实中存在的问题，经侦人员在公安部海外追逃行动中将“老狐狸”缉拿归案。

《燃烧》通过一个民营企业发展壮大背后隐藏了30多年的秘密，展现祖孙三代公安人对理想信念的坚守，让观众看到两个同样纯洁的年轻人是如何在不同环境的熏陶下走上截然相反的道路。

《新世界》由北平和平解放前夕发生的一系列事件串联起共产党、狱警、保密局、警察等各方力量角逐，最终旧世界的小警察在崇高的理想信念感化下，成长蜕变为中国共产党第一代人民公安。

这些涉案剧中都有一个或数个有崇高理想信念的人物，这些人物并不是脸谱化的，他们的理想信念的形成是逻辑清晰的，无论是为了亲人报仇还是被身边的优秀警察感染，观众都能体验到和剧中人物一起成长的感觉。同时，剧中的反面人物也不是脸谱化的，这些反面人物的存在更加凸显了正面人物的高尚。反观一些较为空洞的涉案剧，缺少对正面形象的深入刻画，也没有对反面角色的成长性剖析，单纯展现犯罪分子内心的丑恶和犯罪过程的残忍，无法激起观众的审美情趣和共鸣。

电视剧创作关系到一个国家、一个民族的灵魂塑造。公安干警为了惩罚犯罪、保护人民和犯罪分子英勇斗争的故事是所有涉案剧共通的故事主线，崇高的理想信念是所有涉案剧不变的灵魂。只有紧扣这个主旋律，才能拥有深刻的思想内涵，才能让观众有所触动有所思考有所收获。如果一味地选取畸形、边缘的题材和内容低俗迎合市场，过度展现恐怖、血腥、暴力场面，只会令观众感到作呕。